نقد مصوبه قانونی بودجه سال 1388در زمینه مالیات تسعیر دارایی های خارجی بانک مرکزی

لغو مالیات معوقه بانک مرکزی

اکبر کمیجانی- هادی مهدویان* : یکی از معضلاتی که طی سال های دولت نهم گریبانگیر نظام مدیریت کلان اقتصادی کشور شده است، استنباطات و تفاسیر عجیب و غریب و بدیعی است که بعضی از مسوولان دولت از نص صریح قوانین مختلف ارائه می دهند. یک نمونه از این نوع، اقدام نمایندگان دولت در جریان مصوبات مجلس و مجمع تشخیص مصلحت نظام در زمینه احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و شورای پول و اعتبار و سایر شوراهای عالی سیاستگذاربخشی اتفاق افتاد.

دولت ابتدائاً تفسیری بدیع از لفظ «بازگشت» به وضعیت گذشته این نهادها را به وضعیت بعد از تصمیم به انحلال توسط دولت ارائه کرد و از اجرای این مصوبات سر باز زد. اما از آنجا که این تفسیر بسیار عجیب و غیرقابل باور می نمود و با عقل و منطق متعارف سازگار نبود، تفاسیر و استنباطات مبهم تری توسط متولیان دولتی مطرح شد تا آنجا که سخنگوی دولت در مصاحبه ای مطبوعاتی صریحاً علیه مصوبات مجمع تشخیص مصلحت موضع گرفت و مصوبه مجمع تشخیص مصلحت در این زمینه را به دلیل آنکه مخالف قانون اساسی است، غیرقابل اجرا ارزیابی کرد. تفاسیر عجیب و بدیع دولت نهم به حوزه قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه 1351 نیز تسری یافت. دولت در بودجه سال جاری معادل 30 هزار میلیارد ریال تحت عنوان مالیات معوقه بانک مرکزی از بابت تسعیر دارایی های خارجی این بانک، ظاهراً به استناد مفاد بند های «الف» و «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور، در جداول مالیاتی منظور کرده و به تصویب مجلس رسانیده است. بندهای «الف» و «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور ناظر بر مالیات سود احتمالی ناشی از «تغییر برابری های قانونی» ریال نسبت به طلا یا پول های خارجی است. مدت 37 سال از زمان تصویب قانون پولی و بانکی کشور می گذرد و طی این سال ها هیچ گاه دولت ها و مجلس های قبل و بعد از انقلاب مفاد بندهای «الف» و «ب» ماده 26 قانون مزبور را به «سود احتمالی ناشی از تسعیر یا تغییر برابری ارزهای خارجی» تفسیر نکرده اند. برای روشن تر شدن این مطلب لازم است نظام ارزی ایران طی دهه های گذشته و حال به صورتی گذرا مورد واکاوی قرار گیرد. بحث اساسی در این زمینه خلط مفهوم «برابری قانونی ریال» با «تسعیر دارایی های خارجی» بانک مرکزی است. قانون پولی و بانکی کشور در ماده (1) آنجا که ریال را به عنوان پول ملی و برابر با صد دینار معرفی کرده است، بیان می کند که برابری قانونی ریال بر اساس یک ریال معادل 0108055/0 گرم طلای خالص است. این برابری قانونی در سال ها و دهه های بعد از تصویب قانون پولی و بانکی کشور به کرات در قالب مصوبات قانونی بودجه ای، برنامه ای و مستقل مورد اصلاح و تجدید نظر قرار گرفت. به عنوان مثال در سال های پیش از پیروزی انقلاب اسلامی در مقطع سقوط نظام برتون وودز (موسوم به نظام پایه طلا) در سال 1974 میلادی، برابری قانونی مزبور از طلا به دلار مورد اصلاح واقع شد. متعاقباً در همان دوران پیش از انقلاب اسلامی به کرات «نظام برابری قانونی ریال» پس از جدایی از طلا، از دلار به SDR (حق برداشت مخصوص صندوق بین المللی پول) و مجدداً از SDR به دلار مورد تجدید نظر قرار گرفت. ایضاً در سال های پس از پیروزی انقلاب اسلامی برای دهه های متوالی این تجدید تعریف ریال از دلار به SDR و مجدداً به دلار و بعضاً به سبد ارزهای مختلف به صورت قانونی در قالب مصوبات بودجه ای انجام شد. توجه به این مطلب اساسی نیز ضروری است که به دلیل بالاتر بودن تورم داخلی نسبت به تورم جهانی در کلیه سال ها و دهه های مزبور، غالباً این تجدید تعریف و انتقال از یک نظام پایه برابری ثابت به نظام پایه دیگر برابری های ثابت با سود همراه بوده است. به هر حال بندهای «الف» و «ب» ماده 26 به درستی و به صورت هوشمندانه این مطلب مهم را مطرح ساخته است که هرگونه تجدیدنظر در برابری قانونی ریال به پیشنهاد دولت و تصویب مجلس چنانچه متضمن زیان در حساب های بانک مرکزی باشد   باید توسط دولت تامین و پرداخت شود. همچنین صراحتا بیان شده است که چنانچه این تغییر قانونی باعث پیدایش و تحقق سود در حساب های بانک مرکزی شود، این سود ابتدائاً به مصرف تسویه و استهلاک اصل و فرع بدهی های دولت به بانک مرکزی و سپس واریز مبلغ مازاد به حساب خزانه دولت خواهد رسید. به هر صورت بحث اساسی آن است که بندهای «الف» و «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور ناظر بر تعریف برابری قانونی ریال به طلا و اسعار خارجی است (در قالب سیستم برابری های ثابت نظام برتون وودز قبل از سال 1974 میلادی) و ابداً ارتباطی به تسعیر دارایی های خارجی بانک مرکزی ندارد. ذکر این نکته نیز ضروری است که نظام ارزی کشور کماکان از مقطع پیروزی انقلاب تا ابتدای سال 1381 مبتنی بر تعریف برابری قانونی ریال به سایر اسعار بوده است، اگرچه در بسیاری از سال های مزبور این تعریف از برابری قانونی در نظام چندنرخی ارز متبلور شده بود. به هر صورت مطلب آن است که در کلیه این سال ها دولت از مفاد بندهای «الف» و «ب» ماده 26 در قالب مصوبات بودجه ای سالانه بهره جسته است و هرگاه نرخ های رسمی ارز (ارز نفت و سایر درآمد های ارزی بانک مرکزی) در قالب بودجه مورد تجدید نظر قرار می گرفت کل سود بانک مرکزی از این بابت یکجا به دولت پرداخت می گردید (مگر در مورد بدهی های ارزی بانک مرکزی و بانک ها که مابه التفاوت ناشی از تغییر نرخ قانونی در قالب بودجه همه ساله به بانک مرکزی پرداخت شده و هنوز هم پرداخت می شود). در سال های ابتدایی برنامه سوم مقدمات لازم جهت اصلاح اساسی نظام ارزی کشور و انحلال نظام چندگانه نرخ ارز از ابتدای سال 1381 پیش بینی و طراحی شد. براساس مصوبه مجلس شورای اسلامی از ابتدای سال 1381 نظام ارزی کشور به صورت نظام تک نرخی شناور مدیریت شده تعریف شد. توجه شود که این نظام جدید نسبت به نظام قبلی دو ویژگی عمده داشت. نخست آنکه بر اساس این مصوبه نظام چندگانه نرخ ارز به طور کلی از کشور برچیده شد و دوم آنکه یک تغییر اساسی از نظام برابری قانونی (ثابت) ریال به نظام شناور مدیریت شده صورت گرفت. براساس نظام جدید جایگزین شده دیگر عبارت برابری قانونی ریال یا برابری ثابت ریال چه در مقابل طلا یا سایر اسعار معنا و مفهوم خود را از دست داد، زیرا مقرر شده بود ریال همانند پول سایر کشورها به صورت شناور (اما مدیریت شده برای جلوگیری از نوسانات نامعقول) تعریف شود. به این ترتیب نظامی که بعد از سقوط برتون وودز از سال 1975 در همه کشورهای جهان کمابیش اجرا شده بود با تاخیر طولانی به حوزه مدیریت پولی و ارزی کشورما وارد شد واز ابتدای سال 1381 نظام برابری انعطاف پذیر جایگزین نظام برابری ثابت ریال شد. از ابتدای سال 1381 عبارت «برابری قانونی ریال» معنا و ارتباط خود را در نظام تصمیم گیری اقتصادی کشور از دست داده است و عبارت «برابری شناور مدیریت شده» یا برابری انعطاف پذیر جایگزین آن شده است. لذا سود و زیان ناشی از تغییر برابری قانونی ریال (مطابق مفاد بندهای «الف» و «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور) دیگر معنا و مفهوم ندارد و دولت و خزانه مابه التفاوت ناشی از هرگونه تغییر برابری روزانه ریال به دلار یا سایر اسعار خارجی را از بابت ارز نفت دقیقاً به صورت روزانه از بانک مرکزی دریافت می کنند. بحث تسعیر دارایی های خارجی بانک مرکزی مقوله دیگری است که اساساً موضوع ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور نیست و نمی تواند باشد، زیرا موضوع دارایی/بدهی ارزی منحصر به بانک مرکزی نیست و شامل سایر بانک ها، شرکت ها و موسسات نیز است(این مطلب به ماده 136 قانون محاسبات عمومی مربوط است که در پی خواهد آمد). مطلب از این قرار است که بانک مرکزی و همین طور سایر بانک ها، بخش قابل توجهی از پرتفوی دارایی های خود را به صورت ارزهای مختلف نگهداری می کنند. این دارایی ها اعم از دارایی های نقدی، سپرده ای، یا تسهیلاتی و اعتباری و وام است که در هر زمینه یقیناً به یک ارز مشخص تقویم شده اند. ارزش حال این پرتفو از بابت تغییر برابری های اسعار خارجی به یکدیگر (و نه صرفاً تغییر ریال به سایر اسعار که مطلب دیگری است)
به طور مداوم در حال تغییر است و بانک مرکزی (و صد البته کلیه بانک های دولتی و خصوصی) از بابت تغییر در برابری اسعار به طور مداوم درآمد یا زیان سرمایه ای دارد که در مقاطع تنظیم صورت های مالی این سود/ زیان
در حساب های آن وارد می شود. همین مطلب یعنی تغییر مداوم ارزش بدهی های ارزی بانک مرکزی و سایر بانک ها با تغییر برابری اسعار نیز صادق است. بحث اساسی در این زمینه آن است که این سود یا زیان فقط حسابداری است زیرا تا زمانی که معاملات روی دارایی ها و بدهی های خارجی مورد پوشش انجام نشده است این سود یا زیان محقق نمی شود و زمانی که بانک مرکزی (یا هر بانک دیگری) روی اقلام دارایی ها/بدهی های خارجی خود مبادله و معامله ای انجام دهد به طور اتوماتیک سود حاصل از آن عملیات در سود بانک منعکس می شود و لذا مالیات بر آن مبادله در قالب مالیات بر سود محقق شده عملیاتی در صورت های مالی بانک انعکاس خواهد یافت. به عبارت فنی تر سود حسابداری سود یا زیان ناشی از تسعیر دارایی ها و بدهی های خارجی بانک ها محقق نشده است (unrealized در مقابل realized به مفهوم سود محقق شده) و نمی تواند مشمول مالیات شود، زیرا این سود به همان سهولتی که به دلیل تغییر برابری اسعار اتفاق افتاده، به همان سهولت و با تغییر معکوس برابری های اسعار، به زیان تبدیل می شود. این مطلب درست مشابه آن است که دولت بصورت سالانه از بابت افزایش ارزش واحد مسکونی تحت سکونت خانوارها مالیات وصول کند، که در این حالت باید آمادگی آن را داشته باشد که در شرایط افت قیمت واحد مسکونی، مابه التفاوت آن را برای خانوارها جبران کند. قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351
به درستی متعرض این موضوع نشده است و تفاسیری که دولت در این زمینه ارائه کرده تفاسیر حقوقی غلط است و مع الاسف دولت، مجلس شورای اسلامی را نیز به این استنباط غلط وارد کرده است. در تایید این استنباط غلط کافی است که ماده 136 قانون محاسبات عمومی کشور اصلاحی سال 1366 مورد عنایت واقع شود. ماده 136 مزبور به صراحت بیان می دارد که سود و زیان تسعیر دارایی ها و بدهی های ارزی شرکت های دولتی نباید درآمد یا هزینه تلقی شود و مابه التفاوت حاصل از تسعیر (دارایی ها و بدهی ها) باید در حساب ذخیره تسعیر دارایی ها و بدهی های ارزی موسسات منظور شود. ماده مزبور همچنین صراحت دارد که چنانچه مانده حساب ذخیره مزبور در پایان سال مالی بدهکار باشد، این مبلغ به حساب سود و زیان همان سال منظور خواهد شد. ماده مزبور به درستی متعرض موازنه مثبت (سود) حساب ذخیره فوق الذکر نشده است و به این معناست که مانده مثبت این حساب قابل اخذ مالیات نیست. دولت های گذشته چه در سال های پیش از انقلاب و چه در دهه های اخیر، همواره با استنباط سهل انگارانه یا واقعاً غلط یا عمداً غلط، از مفاد بندهای «الف» و «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور همواره سعی داشته اند که مالیاتی تحت عنوان مالیات سود تسعیر از بانک مرکزی وصول کنند، اما در هر زمان با ادای توضیحات کارشناسان بانک مرکزی به دولت یا نهایتا به کمیسیون های مجلس این موضوع منتفی شده است. اما اینکه در این مورد خاص چرا و چگونه دولت موفق شده که مجلس را به این استنباط غلط از قانون پولی و بانکی وارد کرده و چرا و چگونه مسوولان بانک مرکزی این موضوع را به نمایندگان محترم مجلس یادآور نشده اند، مطلبی است که باید به جد مورد رسیدگی مجلسیان محترم قرار گیرد تا در آینده از اینگونه اشتباهات برحذر باشند. اما راه حل رفع این مشکل چیست؟ دو راه بیشتر وجود ندارد. نخست آنکه مجلس محترم با توجه به سهو صورت گرفته این مصوبه را به دلیل مغایرت صریح با مصوبات قانونی بالادستی ملغی اعلام کند. راه حل دوم آن است که دولت و مجلس محترم عنوان این مالیات را اصلاح کرده و این رقم را به بخش حساب های مالی بودجه (منابع و مصارف مالی یا واگذاری دارایی های مالی) مستقیماً تحت عنوان تامین مالی کسر بودجه توسط بانک مرکزی انتقال دهد. اما این امر نیز ناشدنی است زیرا قانون برنامه چهارم هرگونه تامین کسری بودجه از طرف بانک مرکزی را ممنوع اعلام کرده است. لذا به نظر می رسد مجلس محترم چاره ای جز لغو مالیات معوقه بانک مرکزی و انتقال آن به درآمد های حاصل از فروش نفت نداشته باشد. بدیهی است مجلس محترم نباید این موضوع را لاینحل باقی بگذارد؛ زیرا تامین مالی 30 هزار میلیارد ریال کسر بودجه دولت از طریق پول پرقدرت بانک مرکزی با احتساب ضریب فزاینده، حدود هشت درصد اثر خالص نقدینگی ایجاد می کند که بر روند شتابان رشد نقدینگی فعلی افزوده خواهد شد. علاوه بر آن، این مصوبه صبغه ای ایجاد خواهد کرد از تسری استنباطات غلط به حوزه قانونگذاری و به این ترتیب دولت امکان آن را خواهد داشت که به محض نوسان مطلوب برابری های اسعار خارجی و پیدایش سود حسابداری در حساب ذخیره بانک مرکزی (و با همین استدلال کلیه بانک های دولتی و خصوصی و همچنین شرکت ها و موسسات دولتی و خصوصی، به رغم نص صریح ماده 136 قانون محاسبات عمومی) این مابه التفاوت را مصادره کند. بدیهی است که در آن صورت مسوولان می باید پاسخگوی نوسانات منفی برابری ارزهای خارجی در دارایی ها و بدهی های ارزی بانک مرکزی، بانک ها و موسسات باشند. همین جا خوب است اشاره شود که تفاسیر ارائه شده در فوق دقیقا منطبق با تفاسیر و توصیه های قانونی بانک های مرکزی کشورهای بزرگ، بانک مرکزی اروپا، معیارها و استانداردهای حسابداری و حسابرسی متعارف جهان است و استنباطی که در قانون بودجه سال 1388 ارائه شده هیچ کجا مسبوق به سابقه نیست.
*به ترتیب معاون اقتصادی و مدیر کل اقتصادی سابق بانک مرکزی